“怒江十三级水坝”被叫停
怒江发源于西藏唐古拉山，流经西藏、云南，进入缅甸后称为萨尔温江，最后汇入印度洋。这条河流在中国大陆境内干流全长两千零一十八公里，水力资源理论蕴藏量为三千六百四十万千瓦。
一九九九年，政府相关部门启动怒江水力开发规划，包括在怒江建造十三级梯级水力发电厂，预计装机容量两千一百多万千瓦，超过三峡工程装机容量三百多万千瓦。
怒江州是中国较为贫困的地区之一，州政府对开发计划非常热心。但是批评者认为，修建怒江水电厂会给环境带来更多问题。在包括民间环保组织的声音在内的生态环保舆论的压力下，怒江水电厂一直没有开工。
国家有关部门于二零零三年通过“怒江中下游流域水电规划报告”,提出以西藏的松塔和马吉为龙头水库，丙中洛、路马登、福贡、丽江、雅地罗、五水、六库、石头寨、塞格、岩桑树和光坡等组成“两库十三级”开发方案，预计总装机容量逾两千一百万千瓦。
由于经济效益巨大，地方政府部门兴奋不已，中央尚未批准立项，中国华能集团就与云南省合资成立“华电怒江水电开发公司”,开始前期准备工作。
但是这项规划遭到学术界强烈质疑。二零零三年九月，当时的国家环境保护总局在北京召开研讨会。三十多名生态、农林、地质领域的专家反对这项工程。
二零零四年三月，全国人大、政协“两会”期间，有政协委员和人大代表就怒江开发案上书，要求停止建设。
二零零四年，备受争议的“怒江十三级水坝工程”被叫停，国务院指示对工程“慎重研究，科学决策”,并退回发改委上报的开发规划。
(1)简述政策主体的内涵。
(2)根据对政策主体的主流看法，分析本案例中政策主体的构成。